1. В соответствии с «Положением о комитете по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации области», утвержденным Постановлением Главы Администрации Ростовской области от 29.12.2000 № 511 Комитет, в том числе обеспечивает функционирование государственной системы лицензирования пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Ростовской области, а также осуществляет полномочия по оформлению, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых), осуществляет подготовку условий пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Ростовской области, принимает решения о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр.
Таким образом, председатель комитета издавая распоряжение о предоставлении ЗАО «Донтрансгидромеханизация» права пользования недрами действовал в пределах предоставленных ему полномочий, выполняя возложенные на него функции.
2. Согласно действовавшей на момент выдачи лицензии редакции областного закона «О недропользовании на территории Ростовской области» (ст. 13) участки недр органами государственной власти Ростовской области предоставляются в пользование, в том числе, для целей:
- геологического изучения и оценки пригодности для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
При этом статьёй 20 данного закона к видам пользования участками недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, отнесено:
- строительство и эксплуатация сооружений местного значения;
- другие виды работ, связанные с пользованием недрами.
А сооружениями местного значения в целях настоящего Областного закона признаны сооружения, размещаемые в специально пройденных или отработанных горных выработках, а также в естественных подземных полостях (пещерах). Статья дает открытый перечень сооружений, что следует из п.5 данной статьи – «иные сооружения, размещенные на участках недр местного значения, выделенных в соответствии с федеральными и областными нормативными правовыми актами».
Геологический словарь (Изд-во «Недра», Москва, 1973 г.) т.1 дает следующее определение понятию горная выработка: «выработки горные – полости в земной коре, образовавшиеся в результате проведения горных работ в толще полезных ископаемых или пустых породах. … делятся на открытые, проводимые непосредственно на земной поверхности (расчистки, закопушки, канавы, дудки, неглубокие шурфы, карьеры, разрезы) и закрытые, проходимые под поверхностью земли.».
Как следует из определения, горные выработки создаются в толщах пород, слагающих земную кору, т.е. в «недрах». Следовательно, при их создании осуществляется пользование недрами.
Федеральным законодательством безлицензионное пользование недрами собственником, землепользователем, землевладельцем и арендатором земельного участка допускается для строительства горных выработок глубиной до 5 метров (Закон Российской Федерации «О недрах» ст. 19). Создание более глубоких горных выработок требует получения лицензии на недропользование.
Таким образом, поскольку строительство глубоководного пруда для рыборазведения предполагает проходку горной выработки соответствующих параметров – карьера, необходимо получение разрешения на право пользование недрами, которое оформляется в виде лицензии.
Поскольку изначальной целью недропользования в данном случае являлось создание свободной ёмкости (полости) в недрах, а не добыча полезного ископаемого (которая в данном случае является неотъемлемой частью технологического процесса строительства пруда) – участок недр представлялся для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
«Порядком предоставления недр в пользование, а также пользования недрами, оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр» (далее – Порядок), утверждённым постановлением Администрации Ростовской области от 13 мая 2005 года №166 определено, что:
- При пользовании участками недр местного значения для строительства и эксплуатации сооружений местного значения допускается в соответствии с условиями лицензии реализация минерального сырья, изъятого при строительстве сооружений, если в процессе геологического изучения подтверждена возможность его использования для производства строительных материалов (7.10.).
Совокупность изложенных обстоятельств являлась достаточным основанием для предоставления искомого участка недр в пользование для предусмотренных нормативными правовыми документами Ростовской области целей:
- оценки пригодности для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых. При этом действующее законодательство позволяло разрешить попутную добычу песков, в случае если работы по оценке дадут положительные результаты.
Следовательно, лицензия с целевым назначением и видами работ «оценка пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения» выдана Ростоблкомприродой ЗАО «Донтрансгидромеханизация» в полном соответствии с требованиями областного законодательства, регулирующего вопросы недропользования.
3.Что касается способа принятия решения о предоставлении права пользования недрами.
Согласно п.2.3 Порядка решение о предоставлении права пользования участками недр без проведения конкурсов (аукционов) принимается для:
- геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (в том числе по совмещенной лицензии) собственниками и землевладельцами земельных участков, а также землепользователями и арендаторами земельных участков;
- пользования участками недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Таким образом, предоставление права пользования недрами с целью оценки пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения без проведения аукциона соответствует способу, предусмотренному областным законодательством для случаев использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
4. Уплата разового платежа.
Согласно ст.40 Закона РФ «О недрах» пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Минимальные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее чем десять процентов величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую мощность добывающей организации.
Из содержания указанной статьи следует, что, во-первых, разовый платеж не является обязательным условием получения права пользования недрами, а необходимость и порядок его уплаты оговаривается условиями лицензионного соглашения, а, во-вторых, он уплачивается, когда недра предоставляются для добычи полезных ископаемых, так как в основу расчета его минимального размера положена мощность добывающего предприятия, т.е. объемы добычи.
Как уже было показано лицензия ЗАО «Донтрансгидромеханизация» была предоставлена для целей не связанных с добычей.
Попутная добыча хотя и была разрешена, но возможность её осуществления, а, тем более, объемы добычи на момент выдачи лицензии определить было невозможно, так как представляемый в пользование участок не был в геологическом отношении изучен.
Указанные обстоятельства явились причиной того, что разовый платеж не рассчитывался и не взимался.
5. Необходимость перевода земель сельскохозяйственного назначения.
Пунктом 3.11 лицензионного соглашения ЗАО «Донтрансгидромеханизация» предписано пользование землей производить в соответствии с земельным законодательством.
При этом ст. 40 Земельного кодекса РФ установлено, что собственник земельного участка имеет право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
Следовательно, строительство пруда не требовало изменения категории земель сельскохозяйственного назначения. Тем более, что рыборазведение является одним из видов сельскохозяйственной деятельности.
6. Проведение разработки в отсутствии проекта рекультивации.
В соответствии с действующей практикой рекультивация земель нарушенных в результате пользования недр может выполняться как на основе самостоятельного (отдельного) проекта рекультивации, так и раздела, выполненного в составе проекта выполнения работ по пользованию недр.
По заданию ЗАО «Донтрансгидромеханизациия» ПК «Южгеолстром» разработан Рабочий проект строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения в Аксайском районе Ростовской области ЗАО «Донтрансгидромеханизация», Том II. Часть 5 «Охрана окружающей среды» которого содержит раздел 5.5.10 «Рекультивация земель». В состав рабочего проекта входят также графические приложения, посвященные вопросам проведения рекультивации земель.
7. Нанесение ущерба почвам, как объекту охраны окружающей среды.
По условиям лицензии ЗАО «Донтрансгидромеханизация» должно было осуществлять работы по строительству пруда в строгом соответствии с техническим проектом, утвержденном в установленном порядке. Такой проект по заданию ЗАО «Донтрансгидромеханизация» был разработан ПК «Южгеолстром» и прошел необходимые экспертизы. Проектом предусматривалось до начала строительства пруда, а также с территорий размещения карт намыва, произвести срезку почвенного слоя с размещением его во внешнем отвале карт намыва, чтобы в дальнейшем, после окончания работ, использовать почвенный слой для проведения рекультивации территории. Не осуществив снятие почвенного слоя с рассматриваемого участка ЗАО «Донтрансгидромеханизация» нарушило условия лицензии и требования земельного законодательства. Следовательно, нарушение земельного законодательства и причиненный в результате него ущерб почвам были совершены не в результате получения лицензии на строительство пруда, а по причине невыполнения требований оговоренных в лицензионном соглашении.
При этом следует иметь ввиду, что нарушения, допущенные ЗАО «Донтрансгидромеханизация», в значительной мере носят формальный характер, а размер нанесенного ущерба трудно назвать обоснованным. Согласно материалам ФГУ Государственный центр агрохимической службы «Ростовский» (ФГУ ГЦАС «Ростовский») – «Обоснование непригодности сельскохозяйственного использования земель в районе озера «Кривое» Аксайского района Ростовской области», выполненных в 2010 году состояние занимавших данный участок слабогумусированных почв, к настоящему времени сильно изменилось. На участке проводились мелиоративные работы: прокладывались дренажные канавы, проводилось обвалование, а для этого необходимо было произвести срез или «скальпирование» окружающих почв.
В результате проведенных исследований ФГУ ГЦАС «Ростовский» было сделано следующее заключение:
1. Земли, выделенные под строительство пруда в существующем состоянии не пригодны для сельскохозяйственного использования.
2. Часть земель, выделенных для размещения вскрышных пород и карт намыва, в существующем состоянии не пригодны для сельскохозяйственного использования. Для введения их в сельскохозяйственный оборот необходим подъем поверхности, обеспечивающий изоляцию уровня грунтовых вод, подпираемых зеркалом пруда, и проведение рекультивационных работ или работ по закреплению вскрышных пород.
Таким образом, работы, в результате которых, по мнению прокуратуры, был нанесен ущерб почвам как объекту охраны окружающей среды, были проведены с нарушением условий лицензионного соглашения. Однако в результате их проведения возможность использования данной территории для сельскохозяйственного использования не ухудшилась. Наоборот были созданы условия для такого использования за счет разрыва грунтовых вод и атмосферных осадков, вызывающих переувлажнение территории. К тому же сегодня ЗАО «Донтрансгидромеханизация» на этой территории выполнены работы по рекультивации почв путем её залужения (посев эспарцета).
